我市制定了规范性文件《关于促进村镇低效工业园改造升级的若干措施》(简称《若干措施》)，根据《广东省行政规范性文件管理规定》规定，现解读如下：
一、出台背景情况
我市坚持以“工改工”改造主攻方向，突出规划引领、强化服务管理，先后出台《中山市旧厂房升级改造实施细则》(中府〔2020〕94号)等政策，鼓励产权人自主改造、合作改造、市场主体参与，全力推动低效旧厂房升级改造，并取得了积极的阶段性成效。
2021年4月，广东省自然资源厅等印发《广东省村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案(2021-2023年)》(粤自然资发〔2021〕7号),提出“至2023年底，通过淘汰关停一批、合并搬迁一批、功能转换一批、改造提升一批集聚区，工业用地供给能力明显增强……集聚区升级改造的体制机制和配套政策体系进一步健全”工作目标。2021年11月，我市组建村镇低效工业园改造升级工作指挥部;2021年12月，中国共产党中山市第十五次代表大会提出要“打赢打好破解土地瓶颈这场没有退路的攻坚战”，全力推进村镇低效工业园改造升级;2022年1月，出台《中山市第十六届人民代表大会关于开展中山市村镇低效工业园改造升级的决定》。在此背景下，为进一步促进村镇低效工业园改造升级，拓展我市产业转型发展空间，保障经济社会高质量发展，结合我市实际，制定出台《若干措施》。
二、主要内容说明
《若干措施》围绕我市改造实践有关难点、痛点，力求“有为政府”和“有效市场”同频共振，“正向激励+反向倒逼”协同发力，围绕“松绑”“动力”“活力”“促改”四个关键词，对《中山市旧厂房升级改造实施细则》等进行补充、调整、优化、强化，全面加快村集体连片低效工业用地和市、镇(街)属企业用地改造升级，统筹促进其他土地权利人的低效用地再开发。
三、条文具体解释
《若干措施》共4个方面23条措施，具体如下：
第(一)条，首先，为统筹解决我市历史原因造成土规不符的问题，在我市新一轮国土空间总体规划批准前，明确经市土地管理委员会审议同意，项目可以享受除省政策规定完善用地手续、“工改住、商”等优惠政策之外的我市自定政策，如鼓励连片改造的各项措施、财政奖补政策、引进优质产业阶梯式奖励、新建厂房分割销售政策等;对需完善历史用地手续的，可按规定优先安排建设用地规模。其次，对不符合专规的项目，明确纳入城市更新(“三旧”改造)专项规划(2020-2035)城市更新范围的，视同符合专规先行改造。再次，对镇街和市场反映较多的有关用地建筑限高、容积率上限的问题，明确统一按照我市即将修编出台的城市规划技术标准与准则进行调整。
第(二)条，为加快项目落地，允许“工改工”项目，参照《关于支持优质工业项目落实放管服的若干政策措施》程序和支持政策，做规划论证后办理调整用地控制指标、改造方案报批等业务;为拓展产业发展空间，对住宅、商服用地改造为工业用途的，明确可参照开展规划条件论证后办理改变土地用途手续、改造方案报批以及相关规划许可业务。
第(三)条，依据城市更新单元计划申报要求，连片改造的区域须编制片区统筹规划，整体统筹研究用地及各类设施布局。为简化优化相关编制内容，统筹兼顾落实“加快补齐基础设施短板”要求，将片区统筹规划简化至仅论证道路交通和市政基础设施专项内容，其他工作内容结合片区实际情况再开展相关专题评估，不作硬性要求。但涉及安全隐患、地质灾害易发区域、生态环境影响、预判存在重大社会矛盾的片区，应当开展相关专题评估。
第(四)条，根据《广东省自然资源厅印发关于加强和改进控制性详细规划管理若干指导意见(暂行)的通知(粤自然资发〔2021〕3号)》，将控规修改必要性论证和控规修改方案编制环节合并开展，进一步缩短各阶段专家论证、部门征集意见的时间。结合《城乡规划法》等有关审批要求，明确由属地镇街政府组织编制单元规划、公示，由市城市更新局组织专家和部门评审，简化优化程序，不再单独编报单元计划。
第(五)条，为加快推动项目落地，取消原有宗地控规评估内容，明确对不涉及完善用地手续的“工改工”宗地改造项目，镇街政府按照市政府的委托，可直接按照控制性详细规划组织编制改造方案。为促使项目快审批、快动工，明确委托镇街政府审批的改造方案批复有效期，原则不超过一年。
第(六)条，明确在市工业用地一级保护线范围外、符合规划要求的“工改住”、“工改商”及“工改其他”宗地改造项目，可以参照“工改工”宗地改造项目由镇街政府组织编制改造方案，组织市级部门评审，经报市土地管理委员会审议、市政府审批后实施。但须强调的是，实行“工改住”、“工改商”的项目，应符合《中山市旧厂房升级改造实施细则》有关政策规定。
第(七)条，明确差别化方式支持整备土地。一是给予融资贴息、项目地方经济增量贡献和周转性扶持措施等，支持征收、收回(收储或挂账收储)低效用地。二是明确通过挂账收储实施的项目，对村集体向金融机构申请贷款进行土地前期整理所产生的贷款利息，由市财政予以不超过3年的全额扶持。三是明确通过政府征收、挂账收储(或收储)实施的项目，可以采用物业补偿、货币补偿或者物业补偿与货币补偿相结合方式进行补偿。其中，对重点片区、重点项目，经报市村镇低效工业园改造升级工作指挥部同意，还可以采用“基础补偿”+“增值补偿”方式对原产权人进行补偿。
第(八)条，为鼓励产业投资机构等各类企业，通过签订搬迁补偿协议等方式进行合作改造，明确对整合3个以上(含3个)权利主体国有用地(含村集体自愿将集体建设用地转为国有的用地)达到30亩以上，且符合有关厂房建设标准的“工改工”项目，给予施工许可和竣工验收两阶段的财政奖励;引进优质产业项目的还可以享受阶梯式财政奖励。为促进先改奖励多、后改奖励少原则，明确有关施工许可、竣工验收(综合验收备案)奖励实行逐年递减。另外，为推动打造万亩千亩产业园，破解土地碎、项目小等问题，明确万亩千亩产业园范围内、用地面积小于30亩的，原则不再受理其审批改造方案申请。
第(九)条，为激发市、镇(街)属企业动力，明确支持国有企业参与改造的方式。一是优先支持市、镇(街)属企业实施“工改工”与“工改住、商”等地块连片综合改造，一二级联动开发，促进产城融合。二是鼓励市、镇(街)属企业与镇街政府合作整备工业用地，与村集体、土地权利人、产业投资机构、产业投资基金等进行市场化合作，参与村镇低效工业园改造升级，有关重大问题，可以专题研究解决。三鼓励市、镇(街)属企业利用改革契机，收(并)购整合低效工业物业进行改造，探索改造后收益资产证券化等方式，创新参与改造的实施路径。四是鼓励市、镇(街)属企业强化招商能力，提供项目投融资和建设运营等专业平台服务，并给予对村集体自主改造项目提供垫资代建和厂房代理招商等服务。
第(十)条，主要从财政扶持、支持集体建设用地整合开发、解决主体不统一、依法处理历史土地问题四个方面，鼓励村集体改造提升低效物业。一是对村集体改造低效工业物业后引进优质产业项目的，可以享受阶梯式财政奖励。二是支持集体建设用地整合开发，明确允许集体建设用地参照国有建设用地管理政策，办理土地合并、调整用地规划指标，允许连片重构用地布局调整。三是解决主体不统一问题。四是指导村集体依法废止、终止或解除缔约主体不合法、订约程序不合规、履行期限不明确、对方当事人违法建设、拖欠承包费或租金、超租赁年限等各类土地历史问题。
第(十一)条，鼓励土地权利人(含村集体)、国有企业、民营企业、产业投资机构、金融机构等各类市场主体等参与改造。一是明确鼓励采用政府挂账收储、政府直接征收、政府生态修复、企业长租自管、政府统租统管、企业自主改造、改造权公开交易、国有集体混合开发等改造模式，加快推进项目实施。二是明确不涉及住宅用地开发的村企合作改造项目，村集体可以按规定在农村集体“三资”管理服务平台遴选合作企业。三是明确改造涉及需完善手续的历史用地，不受土地面积限制;涉及新增建设用地指标的，优先安排保障。四是明确研究建立村镇低效工业园改造升级项目贷款风险补偿机制和有关“工改”基金、产融投资机构等，鼓励各类社会资本投资村镇低效工业园改造。
第(十二)条，支持企业不停产改造，明确改造涉及规上企业搬迁腾挪的，先安置、后腾退。对村集体申请贷款改造低效工业物业，为镇街政府优先提供企业搬迁腾挪载体的，给予最长3年50%的贴息。对改造期间搬迁腾挪到我市范围内、租赁迁入地镇街政府指定或认可的厂房继续生产经营的规上企业，给予6元/平方米/月的厂房租金补助。同时，鼓励各镇街结合自身产业实际，制定配套政策措施，妥善安置产业链优质企业。
第(十三)条，明确在严格限制“工改住”“工改商”的前提下，对位于城镇中心区、经论证不适宜继续做工业用途的，明确“工改住、商”的土地出让收入可以反哺奖补“工改工”，加大对“工改工”的扶持力度。并明确“工改M0”项目土地出让价款，可参照“工改工”项目，按规定计提农业土地开发资金后全额分成给镇街，统筹用于支持“工改工”改造。
第(十四)条，结合《中山市旧厂房升级改造实施细则》第二十一条“对引进优质产业项目的，经市招商引资领导小组研究确定，并与属地镇街政府签订监管协议的，可降低自持比例最低至20%”规定，明确用地面积达到30亩以上的自主改造或合作改造“工改工”项目，亩均税收贡献不低于30万元/亩等监管要求的前提下，自持比例可以降低至20%。对因企业行业性质、特殊技术等需求，确需进行层内按间(套)分割的，允许以不小于300平方米的间(套)为单元进行分割。需要说明的是，设定亩均税收贡献“不低于30万元/亩”标准，主要是考虑各镇街产业基础差别大，市里统一作底限要求，鼓励各镇街结合自身实际提出更高标准。
第(十五)条，明确对用地面积达到30亩以上的“工改工”项目，在行政办公和生活配套设施用地面积占比不超过7%的前提下，允许计容建筑面积占比提高到20%。
第(十六)条，明确允许置换土地后连片改造，对连片改造范围以内，或者改造范围内、外之间，在符合规划、权属清晰、双方自愿、价值相当的前提下，允许所有权性质相同的建设用地及其上盖建筑物，采用空间位置互换的方式调整使用。
第(十七)条，支持连片混合开发，包括不同土地所有权性质、不同供地方式、不同宗地用途以及新增建设用地与存量建设用地整体开发等。
第(十八)条，明确标图建库范围内“三旧”用地复垦形成的建设用地规模和指标，可以用于本项目或者本镇街范围内其他“三旧”项目的非建设用地，办理转用手续后实施改造。支持调整优化用地布局，并创新提出对“三旧”用地复垦产生建设用地规模和指标，以及建设用地增减挂钩产生的指标在市内有偿转让使用。
第(十九)条，鼓励通过改造后建设现代产业园区。一是鼓励采用装配式建筑。二是鼓励配建公共管理服务中心，完善检验检测、企业孵化、职业培训等公共服务平台和生产、生活配套设施、分布式光伏设施和5G网络建设，改进雨污分流管网，配套集中供热、治污设施，落实“一户一表”用电改造。三是支持产业发展基础较好的园区申请认定省级以上开发区，或就近纳入省级以上开发区管理。
第(二十)条至第(二十三)条，具体从优化政务服务、促进审批提速，加强联动合力、强化执法促改，加强奖惩考核、激励担当作为，加强宣传引导、凝聚各方合力等4方面提出改革措施，持续促进改造。在审批提速方面，提出要流程再造，落实“容缺受理+延期后补”承诺制和“信任审批+信用监管”审批制，建立一竿子到底的项目落地跟踪制度。接下来，我市将细化出台一系列配套政策、操作细则、流程指引，以政策跟着项目走的原则，全方位支持和推进村镇低效工业园改造升级。
来源：中山市大涌镇人民政府
