经市委四届第98次常委会、市政府四届第57次常务会审议通过，《关于深入推进全市省级开发区体制机制改革创新的实施意见》(抚办发〔2020〕23号)于2020年12月28日以市委办、市政府办名义正式印发各单位各部门。并在12月30日转发全省各设区市。
一、开发区的基本概念
《江西省开发区条例》第二条是这么表述的：
本条例所指的开发区，包括国家级开发区和省级开发区。国家级开发区是指国务院批准设立的高新技术产业开发区、经济技术开发区;省级开发区是指省人民政府批准设立的高新技术产业园区、经济开发区、工业园区、产业园。
1.最早设立的是经济技术开发区，初衷主要是通过某些较为特殊的优惠政策和措施吸引外资、引进先进的制造业，扩大出口创汇，替代先进材料和零部件的进口。
2.高新技术产业开发区，是为发展高新技术为目的而设置的特定区域，通过实行税收和贷款方面的优惠政策和各项改革措施，实现软硬环境的局部优化，最大限度地把科技成果转化为现实生产力而建立起来的，促进科研、教育和生产结合的综合性基地。
3.工业园区，是一个区域的政府根据自身经济发展的内在要求，通过行政手段划出一块区域，聚集各种生产要素，在一定空间范围内进行科学整合，提高工业化的集约强度，突出产业特色，优化功能布局，使之成为适应市场竞争和产业升级的现代化产业分工协作生产区。
易炼红省长在2019年的全省开发区改革和创新发展推进大会上，把开发区概括为1.0、2.0、3.0和4.0共4个版本，
1.0版是企业简单的集中区，把企业简单地集中在一起;
2.0版是产业的集聚地，不再是企业拼盘式的大杂烩，而是形成了一定的产业集群;
3.0版是产城融合区，由工厂的集聚地转变为产业与城市相融合，公共设施、公共服务、公共平台等进入了开发区;
4.0版是高品质的现代城市经济综合体，产城深度融合，既有现代产业体系，又有高品质的公共设施和公共服务，两者相互融合、相互叠加。
我们全市11家开发区绝大部分是处于2.0版本和3.0版本之间，规模不大、综合实力不强、产业较为分散、配套不完善，还是问题都较为普遍的问题。
二、文件出台背景
主要体现在“三有”：即上级有依据、本级有调研、下级有呼声。
一是上级有依据。2020年，省发改委先后下发了《江西省促进开发区改革和创新发展三年倍增行动(2020-2022年)》(赣开发区〔2020〕2号)、《关于做好全省开发区改革和创新发展三年倍增行动体制机制改革试点示范工作的通知》，就开发区的改革和发展工作都做了强调。主要体现在两个方面：一是要深化改革，进一步理顺开发区的体制机制，完善开发区管理制度和提高开发区行政管理效能，避免开发区行政化、机关化、衙门化。二是要加快创新发展，把创新发展作为推动开发区转型升级、提质增效的主抓手，进一步发挥好开发区的平台作用，开发区不仅要是做大经济总量的平台，更要是推动产业结构优化和经济转型的主平台。
我的理解是三个方面：
一是进一步表明了省委省政府深入推进开发区改革和创新发展的坚定决心。二是坚定了各地各部门加快改革和创新发展的信心。三是为市里出台文件提供了基本遵循。
二是本级有调研。开发区是加快新型工业化进程的重要载体，是促使工业转方式、调结构的重要抓手，也是我市落实“做示范、勇争先”目标定位，推动经济高质量发展的重要突破口。近年来，在市委、市政府十分重视开发区改革和创新发展工作，也取得了一些可圈可点的成绩。但是，随着时间的失衡、形势的发展变化，开发区在管理体制、运行机制、人事和薪酬等方面暴露出来的问题，已严重制约了开发区今后的进一步发展。为了破解体制机制障碍，探寻一条适合开发区高质量跨越式发展的新路径。委党组审时度势，7月份，会同市直有关部门先后深入宜黄、崇仁、临川、南丰、东乡等县区的工业园区，就开发区体制机制情况进行了专题调研，并赴江苏昆山、泰州等地实地考察，学习汲取经验。在充分调研的基础上，我们形成了一个详细的调研报告。张市长对调研报告作出重要批示，要求由我们发改委牵头拟制《深入推进全市省级开发区体制机制改革创新的实施意见》，提交相关会议研究。
三是下级有呼声。我市现有10个省级开发区单位性质均为参照公务员法管理事业单位，管理体制上均属县(区)政府派出机构。按类别分，有高新区1个，经开区1个，工业园区8个;按机构职级分，有副县级2个，正科级8个。从分布情况来看，除资溪县外，其它县区均形成“一县一区”的发展格局。全市开发区规划内实际开发面积51平方公里。从我们调研的情况看，各园区反映比较强烈的问题主要表现在以下几个方面：
(一)管理体制精简不够高效。
一是从功能定位看。10个省级开发区均属县(区)政府派出机构，承担了经济发展和社会管理双重职能，且没有独立财权、审批权和执法权，存在法律地位不明、行政主体缺失、服务能力不足的等缺陷。其开发功能、经济功能和创新功能淹没在繁杂的行政和社会事务中。如东乡经开区现有编制40人，经开区在抓好经济发展的同时，承担了环境保护、安全生产、土地拆迁、企业征收、信访、扶贫、公益等15项社会事务。同时还承担了原县二轻局管理事务，该局于2008年1月份撤销，当时下属11家企业有职工660人，4家未改制企业160余人，成为一个游离于经开区体制外，掣肘经开区发展的沉重包袱。二是从编制机构设置来看。各省级开发区核定事业编制17-40名，其中，最少为资溪县工业园区管委会17名，最多为东乡经济开发区管理委员会、金溪县工业园区管理委员会各40名。各省级开发区内设机构4-6个，最少为金溪县、黎川县、南丰县各设4个内设机构，最多为宜黄县设6个内设机构，其余县区均设5个内设机构。调研发现，各开发区普遍存在人员紧缺、一人多岗、职能交叉、任务交织、分工不明等问题。当前各省级开发区的岗位编制仍沿用2006年设定值，至今未进行合并、优化和重组。随着形势任务的发展，开发区经济规模逐年扩大，入园项目和劳动用工不断增加，标准要求也随之加高，开发区由单一的经济功能向经济建设、社会建设以及城市化等多元功能转变，原定的人员岗位编制难以承受日益繁重的建设发展任务。
(二)职能权限下放不够到位。受现行政体制机制的影响，目前我市各省级开发区行政自主权不足，没有被依法赋予县级经济管理、社会管理、公共服务和市场监管等权限，涉及企业项目立项、规划报建、土地审批、环境评估、项目建设等审批工作仍由各县(区)职能部门承担，各开发区在服务企业方式上主要以沟通协调为主，并提供帮办、代办服务，导致办事环节增多、协调难度加大、工作效率降低，一定程度上也影响投资者的信心。同时，由于现阶段各开发区存在人员编制数量受限、专业技术人才匮乏、产业链聚集度不高等诸多问题，在承担赋权事项上，达不到“接得住、管得好、有监督”的赋权要求，各县(区)对开发区赋权工作积极性也不高。
(三)人事薪酬制度不够灵活。全市各省级开发区均没有人事任免权，工作人员由行政单位调任。在实际工作中，存在人岗不匹配、业务素养不高的问题，在抓项目、抓产业、抓发展上思路不开阔。受编制限制，人员晋升通道单一，上升发展主要靠“熬年头”，人员活力不足，高层次人才引进难。从调研情况看，各省级开发区的工作人员构成较复杂，既有参公人员、事业人员，还有外借人员、聘用人员等，按照身份类别分别执行公务员工资制度、事业单位工作人员工资制度及临聘人员按劳动合同约定工资等。其工作经费和人员经费均按照县(区)直机关事业单位管理，实行财政预算，报账管理。各省级开发区目前均执行现行机关事业单位工资制度，薪酬体系以固定工资为主，不同岗位差异性较小，人员激励性不足。
(四)整体发展质量不够高。一是规模小，产业核心竞争力低。2019年，全市尚无营业收入破500亿的开发区(抚州高新区491亿)，破100亿的开发区仅有6个，未破100亿的开发区有5个。我们调研的江苏省昆山市(县级市)，拥有4个国家级开发区和2个省级开发区，2019年全市开发区实现营业收入4300亿元。由此可见，我市开发区无论总量规模，还是引领支撑作用都存在很大差距。二是资金少，科技创新程度低。首先，研发投入低。2019年，全市规上工业研究与开发(R&D)经费投入13.9亿元，占主营业务收入比重仅为1.26%，比全省1.55%的平均水平仍低0.29个百分点。
三是效益差，土地集约水平低。2019年全市开发区亩均税收平均11.11万元，比全省平均值12.63万元低1.52万元，有6个开发区低于全省平均水平。
(五)企业融资难、贵的问题。银行机构在今年疫情期间虽加大了对中小微企业的支持力度，一定程度上缓解了中小微企业融资紧张的局面，但由于中小微企业规模小，效益不稳定，财务制度不健全，公司治理不规范、贷款抵押担保能力不足等原因，融资仍然面临较多困难。一是融资负担重。中介机构收费标准不够规范，银行信贷投放认可抵押物有限，仅限于土地和厂房，并要求企业提供担保，一些弱资产的企业贷款非常困难。二是贷款风险补偿机制不健全。目前，我市由于经济总量小，可用财力少，还未专门设立中小微企业融资的风险准备金。三是银行业金融机构信贷投放仍存在一定顾虑。
(六)招商机制还不完善。一是招商规划不健全，二是招商激励机制上看，招商奖励政策普遍只落实到单位，没有落实到个人，激励作用不明显。
二、文件的主要内容。
《实施意见》共分为总体要求、主要任务、保障措施三个部分。主要内容体现在第二部分，包括6个方面、16项具体内容：
(一)推进管理体制改革。主要解决人事与财税的问题，包括4个方面内容：
第1条：构建精简高效的管理体制。
第2条：创新开发区管理模式。为加强统筹协调，鼓励有条件的开发区实行“政区合一”运行模式。“管委会”主要承担经济发展和服务职能，聚集企业和项目服务、双招双引、安全环保、科技创新等经济发展工作。除省批准的副县级开发区以外，原则上其它省级开发区所在县(区)党委常委或政府分管领导兼任开发区党工委第一书记;开发区驻地所属乡(镇)党委书记可兼任开发区党工委副书记。所属乡(镇)负责开发区辖区内社会事务管理和为经济发展配套服务职能。
第3条：推动管委会瘦身强体。各县(区)政府分类剥离开发区管委会社会事务管理职能，按照属地管理原则交由乡(镇)政府承担;剥离开发运营职能，交由市场承担。根据开发区建设发展的实际需求和承接能力，县(区)政府分别制定并公布权力清单、责任清单和负面清单。
第4条：理顺财税管理体制。各县(区)人民政府要进一步完善开发区财政预算管理，建立健全独立核算的机制。大力统筹整合现有各类专项资金，重点支持开发区公共基础设施和公共服务平台建设，支持开发区产业转型升级。
(二)推进运营机制改革。这项主要是解决运营模式的问题。主要包括两个方面：
第5条：实施“管委会+公司”模式。成立专业开发运营公司，实行市场化运作，与管委会实行政企分开、政资分开。实行管理机构与运营企业分离，将优质资产依法注入平台公司，赋予开发区平台公司更多的开发区建设、管理和运营权限，充分发挥平台公司在招商引资、园区建设、园区管理、投融资、资本运营等方面的主体作用，推动平台公司做大做强。
第6条：实施“开发区+主题产业园”模式。围绕首位产业、主导产业，以“区中园”、“园中园”等形式，按照“市场化运作、企业化经营”的思路，引进社会资本在开发区内建设和运营主题产业园。
(三)推进人事和薪酬制度改革。这项主要解决人员管理与薪酬待遇的问题，也是各园区关注的重点，包括两个方面：
第7条：创新人事管理制度。创新人事管理制度。推行档案封存、员额总控、以岗定酬、绩效考核的管理模式，实行按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理的岗位管理办法，打破编制和身份界限，实现由“身份管理”向“岗位管理”转变。赋予各省级开发区中层干部任免权，由开发区直接管理的中层干部，按程序报县(区)组织人事部门审核后，可实行先任免后备案。开发区管委会职能部门及下属单位工作岗位实行全员聘任制、绩效考核制、末位淘汰制。
第8条：推进薪酬制度改革。推行岗位绩效工资制，按照“按需设岗、以岗定薪、薪随岗变”的原则，优化绩效薪酬结构，合理确定薪酬基本部分与激励部分比重，实施可浮动的绩效薪酬制，各县(区)要制订绩效考核体系，推进有关人员绩效薪酬与上级下达的关键指标挂钩。特别是对引进“5020”项目或投资超20亿元的产业项目有关人员提高薪酬激励部分比重及给予激励招商奖。实现薪酬管理由“铁工资”向“活薪酬”转变。
(四)推进投融资机制改革。这项主要解决企业融资难的问题，包括三个方面：
第9条：加强投资运营平台建设。在不超过国家规定设立的投资运营平台限额内，支持开发区依法设立具备独立法人资格的国有资本投资运营平台，加强与金融机构、战略投资者合作，在债务可控的前提下探索多样化的投融资模式。
第10条：加大融资支持力度。鼓励银行机构特别是地方法人金融机构对开发区内分支机构实行差异化管理，适应扩大授信审批权限。鼓励各开发区企业通过引进风投、股权投资等市场化方式拓宽融资渠道。定期组织开展园区专项融资对接活动，拓展企业融资服务平台。大力推进企业上市“映山红行动”，推动在境内外上市、发行债券融资。
第11条：维护企业和投资者合法权益。依法维护银行债权，建立健全银行不良贷款清收联席会议机制，协调有关部门定期对银行不良贷款处置出现的问题进行协商解决，消除银行业金融机构信贷投放的顾虑。充分发挥破产府院联动机制作用，加快“僵尸企业”出清速度，促进资源和产业优化组合;积极引导有价值危困企业适用重整、和解程序，实现资源重新配置、企业再生。
(五)推进科创体制改革。这项主要解决科技创新方面不足的问题，包括三个方面：
第12条：开展研发投入攻坚行动。确立开发区研发投入攻坚主体机制，强化企业研发投入主体地位;建立企业研发投入资金补助的激励机制，鼓励企业和社会资本投资研发活动。建立健全研发投入长效机制，严格落实企业投入研发月报制度，强化财政科技基金带动作用。
第13条：强化科技金融支撑。积极参与国家科技重大专项成果转化基金。进一步做大“科贷通”等科技金融产品规模，缓解科技型中小企业融资难问题。依托现有的担保平台，对接“科贷通”，推进“科创通宝”在我市的实施，为科技型企业提供科技担保服务。
第14条：加大科技人才培育力度。实施“人才+项目+平台”精准引才，精准发展。实施人才培养计划，依托合作院校、市属高校、科研院所和抚州创业大学，开办培训班，培养企业科技及管理人才;加强与国内外知名高校合作培养人才。
(六)推进招商机制改革。这项主要是解决招商规划及招商激励机制不健全的问题，主要包括两个方面：
第15条：完善招商规划。各县(区)按照“先规划，后招商”的思路，因地制宜制定完善产业招商规划，发挥规划指导作用，形成良性竞争、有序推进的招商局面。各县(区)认真制定产业发展规划，加强产业链精准招商，带动产业集群建设。
第16条：健全招商政策。根据国家和省市有关规定，完善招商引资政策。按照“谁招商、谁受益”原则，对成功落地的项目和引入的市场主体，根据项目投资额度和对经济的贡献率，给予落地项目和企业、招商单位、招商中介人一定的奖励或补助。把招商工作(开发区建设发展)成效作为干部选拔使用的依据。
三、推进文件落实的几个抓手
重在抓好贯彻落实，做到“四个推动”：
一是加强组织领导，高位推动。
二是细化任务措施，逐项推动。
三是发挥考核“指挥棒”作用，导向推动。
四是强化督导检查，责任推动。
来源： 抚州市发改委
