工业园区是基于行政管控而划出的一块相对完整的区域，具有工业强度集约、产业特色突出、功能布局合理等特征，是产业升级和市场竞争的关键区域。工业园区升级改造能大大促进存量工业再利用，最大化提升土地价值。
温州市工业园区亦是如此。但由于早期的工业园产业与用地功能相对单一，随着产业的发展，园区应时代需求进行了各种更新工作，正在向功能相对综合、配套相对完善的高端创新型园区转变。在制造业高质量发展背景下，如何以空间规划推进已有工业园区的转型升级，是当前急需解决的问题。
一、温州市工业园区更新现状
(一)更新以“退二进三”和转型升级为主
温州市国土“三调”数据显示，温州市区核心城区范围内共有38个现状工业用地板块，面积总计16平方公里。温州市工业园区的更新始于2005年，主要分成两个部分，一方面是中心城区老工业区的退出，另一方面是工业园的二次开发。随着城市规模的扩张，温州市工业园区不断从市中心向周边转移，原有的中心城区老工业区以功能改变为主，工业用地基本完成了“退二进三”。同时为推进新的工业园转型升级，政府出台了相关文件鼓励企业进行工业用地二次开发，具体措施包括提升容积率，收回闲置土地，鼓励企业整体退出生产改为发展工业设计、技术研发、检测检验等生产性服务业。
(二)从单一的工业园向综合性园区转变
温州市旧工业园区大部分为传统小规模、低效高耗能企业，且配套设施落后、土地资源浪费、公共空间不足，整体品质有待提升。温州市工业园区的更新内容涉及到产业链拓展，配套设施完善，居住补充等多个方面，使工业园区从单一产业园向综合型产业园转变。以温州市“中国鞋都”产业园区为例，在“退二进三”政策推动下，功能改变的建筑面积为32万平方米左右;其中交易市场约19万平方米，酒店约3万平方米，休闲购物中心约5万平方米，小微园约5万平方米。局部更新12万平方米，如产业配套2万平米，生活配套5万平米;利用园区“非生产性指标统筹”的原则落实了一处职工住房，建筑面积5.6万平方米。这些更新路径使“中国鞋都”产业园区不断转型升级，整个园区向鞋业智造、技术研发、产品展示、电子商务、物流园区转变。
(三)更新政策正在逐步完善
温州市工业园区在更新迭代的过程中，并没有相应的法规政策体系、或是技术标准的保障支撑，基本来自政府、开发主体、业主、规划师等多方的自觉行动，结合地方政策完成了多轮升级，更新手段也是从“退二进三”拓展到“留二优二”及“指标统筹”等。值得一提的是，“指标统筹”的应用，为工业园区的更新路径开辟了新思路，不仅有效盘活闲置资产，优化资源配置，还解决了土地难问题，为培育地方优势产业腾出发展空间。在协同的实践中，这种积极探索方式已然成为社会各方应对存量发展的基本共识与实践经验。
二、温州市工业园区发展困境
(一)产业转型升级的蓝图与现实配套不足、空间紧张的矛盾
工业园区整体产业转型升级，需新增研发、设计等创新类型空间，园区及其周边普遍缺乏对员工配套设施的考虑，如各项文体娱乐活动缺乏，生活性配套没有及时跟上。而现状低效或闲置的企业难以退出，造成了空间的错位，土地的需求和供给不平衡。
(二)不断萌生的更新需求与系统更新规划缺乏的矛盾
现有更新多是基于企业自身发展需求出发，并不能发挥最大效益。部分企业“破厂开店”，提供早餐、午餐、便利店等配套设施，增加了工业展示、生产设计等为生产服务的设施，一定程度上补充了园区生产配套。这种分散的“非正式”更新补足的配套标准并不高，缺乏长远的整体谋划和更新规划、以及相应的配套支撑政策，并不符合高质量工业园区的发展需求。
(三)更新路径的法定性不强，导致市场积极性不高
温州市工业园区更新工作仍处在探索、试错、修正的过程中，基本以自发的改革创新，政府予以确认的途径为主，政策法律性较弱、有效延续期较短，客观上也限制了市场主体的积极性。但是现行政策体系下，社会资本难以进入，企业能动改造弱，企业和市场主体的存量更新动力尚待激发，更新动力问题成为影响工业用地转型的关键因素。政府与常见多方协调关系仍待建立，多方利益主体共赢的利益共享机制亟待建立。
三、温州市工业园区更新路径建议
(一)从现有更新政策向“一园一策”的顶层设计转变
在顶层设计上，梳理既有温州市工业园区转型升级的更新经验，开展有针对性的专题研究工作，建立“更新办法+系列文件”的完整机制，以代替临时性、应急性的措施，保持制度的稳定性。在符合基本法律法规的条件下，允许各地政府根据本地实际情况，“一园一策”，制定更新实施规划方案。产业升级方面，以“工改工”“工改新”为主，鼓励产业主体自主升级改造，并提供一定的政策补助，缩小与“工改商”“工改居”之间的收益差距。功能转型方面，主要结合片区未来综合服务集聚需求，以“工改商”“工改混”“工改居”为主要手段，整体性、多样化地推进片区功能的提升，并逐步完善配套公共服务，促进土地资源连片开发。
(二)从单个地块向“工业邻里—工业街坊”的视角转变
从园区的建设周期来看，在初期阶段，园区用地通常比较单一，以生产为主导功能，工业用地占比相对较高;随着园区转型推进，工业用地占比相对降低，一些与工作相配套的生活、服务设施、绿地开放空间等内容逐渐提升。现有配套设施更新属于市场自发行为，缺少针对性研究。建议对温州市工业园区公共服务设施进行单元化、系统化梳理，加快完善“产业社区”配套服务内容，尝试构建相应的服务配套标准。建立对应的“一园一策”更新清单，使工业用地更新腾退与公共服务设施优化布局合理挂钩。通过“退二进三”补充园区级公共服务设施，优先设置商业设施、文化设施、公共开放空间以满足地区人群的迫切需求。通过“指标统筹”推进“工业街坊”共享宿舍、共享配套、共享会议室等建设。通过“留二优二”促进工业二次开发，补充工业和文化创意、科技服务业及“互联网+”等生产性服务设施。
(三)搭建企业效益评估平台，建立准入退出制度
工业用地转型是一项迫切且艰巨的任务，目前工业更新数据库指标仍以静态为主，主要包含工业土地出让主标及竣工验收指标等，尚未建立以动态数据库为支撑的工业用地更新利用系统，无法进行全周期动态管理，无法为精细化工业更新管理提供科学依据。建议搭建企业效益评估平台，通过对现状企业的详细调研，了解企业的更新需求，动态追踪工业用地的利用状况，结合片区的整体定位，统筹考虑片区内企业更新方式方法，掌握已出让工业用地的土地开发利用情况以及经济产出情况，按照相应的亩均效益建立准入退出制度，储备存量空间资源。
四、结语
2019年开始，国家各部委及浙江省自然资源厅各部门相继出台文件，支持民营经济高质量发展，鼓励地方探索实践，支持企业盘活利用现有用地，支持土地用途兼容复合开发，推动功能混合和产城融合，这为工业园区更新路径探索带来了新的机遇。当前，温州市正积极探索工业园区更新路径，并通过精准施策，助推工业园区向“产城融合”的新活力经济体转变。
来源：温州市自然资源和规划局
